半月談記者：孫好

長期以來，我國大部分政府職能部門實行“條塊結合、以塊為主、分級管理”的行政體制，俗稱屬地管理。作為行政管理的重要手段，屬地管理在明確責任、推動基層工作落實方面發(fā)揮著積極作用。然而，在一些實際工作中，屬地管理成了倒查責任追究的工具、基層背鍋的借口，屢屢出現(xiàn)有悖于制度設計初衷的現(xiàn)象。規(guī)范屬地管理，明確職責匹配，是基層減負、基層善治的關鍵。

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屬地管理“變了味”

職責不明確。有些職責層級責任劃分不明確，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的角色定位不清。一些上級職能部門本是責任主體，卻以屬地管理的名義把監(jiān)管責任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只負責對職能范圍內的工作進行調度和督導。以拆違為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沖在最前面，上級城管等部門反而成了配合方。

權責不一致。一些上級職能部門以屬地管理為名，隨意向下攤派本部門職責內的整改治理任務，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權力又無能力承擔，不少工作長期積壓，一旦出了問題，還得“背鍋”。對于某個確切的事項，究竟由哪級政府來行使權力、哪級政府來承擔責任、承擔何種責任，往往缺乏明確的規(guī)范與約束，造成上下錯位，相互推諉。尤其在一些技術性較強的領域，屬地管理給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的壓力極大。例如，環(huán)境保護和安全生產(chǎn)等事項，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)外，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有執(zhí)法權，更談不上有專業(yè)的執(zhí)法隊伍，但上級分配了執(zhí)法任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不接就可能被問責，只能“靠動員、靠人情、靠面子”來推進。

青年鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在巡堤 陳思汗 攝

上面千把錘，下面一顆釘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政組織，承擔的屬地管理責任事項眾多。但相比于上級部門單位的數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是機構設置，還是人員數(shù)量，都是極不相稱的。一個區(qū)縣市的部門單位幾乎有上百個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員很難達到上百人。更大的問題在于，一些部門單位的存在，必然掌握一定的行政資源，必然要增加“管”的事情，以顯示政績。這樣的“存在感”刷多了，勢必干擾基層正常運轉，使之難以應付。

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屬地管理如何職責匹配

2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，明確要求，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉嫁責任。

本應是厘清權責關系的屬地管理為何使基層政府陷入權責失衡的困境？

要規(guī)范屬地管理，首先就要解決縱向層面的責任劃分，明確屬地責任“屬”到哪一級政府，使屬地管理與分級負責有機銜接。就縣區(qū)一級而言，縣區(qū)級政府擁有著相對完整的職能部門設置，因此在責任劃分時，縣區(qū)級政府應承擔起更多的執(zhí)法監(jiān)管類責任。同時，不能把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道管不好、不該管的職責任務推卸給它們，而應該根據(jù)職責相符的原則來規(guī)范屬地管理體制。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而言，應賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道更多評價權、管理權、執(zhí)法權，盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法機構。

在體制機制創(chuàng)新方面，如何建立下沉準入機制，降低上級部門“甩鍋”的可能性，壓縮卸責的空間，真正使基層從繁雜的屬地管理包袱中解脫出來，實現(xiàn)注意力的下移，投入更多精力了解群眾需求，回應群眾關切？如何通過權力賦能不斷促進基層治理能力的提升，讓事權與事責相匹配？如何建立健全“主管部門責任”與“屬地管理責任”相結合的責任追究制度，容錯糾錯機制，從而進一步優(yōu)化考核方式，避免一刀切？這些都需要總結地方實踐經(jīng)驗并加以推廣。原標題：《規(guī)范屬地管理，關鍵在職責匹配》