基層治理是國家治理的基石。近年來，基層治理日益受到重視，黨的十九大報(bào)告提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，今年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出“向基層放權(quán)賦能”。這些提法和舉措表明，解決基層治理懸浮化問題，已成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化需要面對(duì)的核心議題。

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懸浮的表現(xiàn)與實(shí)質(zhì)

對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治理重心的下移，政策精神和改革方向比較清楚，那就是將更多治理資源下放到基層，向廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。目前來看，懸浮已成為基層治理縱向關(guān)系的重要概念，也成為解釋治理問題的重要原因。

21世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革持續(xù)推進(jìn)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的模式得到確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)掌控的資源弱化。從財(cái)權(quán)開始，相關(guān)的事權(quán)、人權(quán)隨之向上聚攏。這一方面提高了資源的集約化利用，另一方面，部分基層政府在對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)間出現(xiàn)不平衡情況，一些地方的治理出現(xiàn)懸浮化現(xiàn)象。

懸浮化現(xiàn)象具體可以分解為以下幾個(gè)層面：一是權(quán)力懸浮，管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)更多配置給上級(jí)政府及其職能部門，基層政府缺乏處理和解決問題的能力；二是價(jià)值懸浮，政策精神停留在文件上，導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”，上下級(jí)價(jià)值訴求有待整合；三是配置資源懸浮，真正面對(duì)問題的人巧婦難為無米之炊，人財(cái)物等資源主要由上級(jí)政府支配，一些地方政府還習(xí)慣眼睛向上看，對(duì)基層治理缺乏應(yīng)有的重視和投入。

進(jìn)一步說，懸浮問題的出現(xiàn)也與國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型相關(guān)。一方面，治理主體需要更多地承擔(dān)起社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任，因此要求國家力量下沉，與基層進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)；另一方面，社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，公共服務(wù)需求增加，治理難度提升，公眾對(duì)政府的治理效能也提出了更高的要求。

故此，懸浮化表面上看是基層治理上下層級(jí)的關(guān)系問題，實(shí)質(zhì)則是在現(xiàn)有治理需求下，相關(guān)政務(wù)服務(wù)響應(yīng)速度、運(yùn)行效率、流轉(zhuǎn)成本、資源配置和群眾滿意度等問題。

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推動(dòng)治理重心下移、資源下沉

解決基層治理懸浮問題，需要推動(dòng)治理重心下移、資源下沉。政府要圍繞錯(cuò)綜復(fù)雜的治理需求，科學(xué)精準(zhǔn)地配置治理資源，積極響應(yīng)社會(huì)需求，滿足人們對(duì)于美好生活的追求，全方位提高基層治理的效率效能。

當(dāng)前，各地治理重心下移的改革和創(chuàng)新舉措主要包括以下內(nèi)容：首先是加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，落實(shí)黨建引領(lǐng)，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力；其次是為基層賦權(quán)增能，如下放管理和執(zhí)法權(quán)限以及充實(shí)基層管理者隊(duì)伍等；再次是健全上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如網(wǎng)格化管理、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，提高響應(yīng)和處置問題的效率；最后是延展社會(huì)治理的觸角，實(shí)現(xiàn)更高密度和強(qiáng)度的全覆蓋。

這些舉措已經(jīng)取得一定實(shí)效，下一步，還需在幾個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

一要推動(dòng)基層治理體系的頂層設(shè)計(jì)，按照權(quán)責(zé)和事項(xiàng)對(duì)等的原則，做實(shí)做強(qiáng)基層治理體系。推動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織聯(lián)建共建區(qū)域化黨建平臺(tái)。

二要根據(jù)“高效辦成一件事”的要求，加快推進(jìn)基層治理的“微細(xì)胞”建設(shè)，推動(dòng)服務(wù)站所、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)平臺(tái)以及村居治理微平臺(tái)等建設(shè)，梳理業(yè)務(wù)機(jī)制和流程，配備治理和服務(wù)資源。

三要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高基層治理的智能化水平，打通不同層級(jí)、部門、區(qū)域和業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)壁壘，縮短業(yè)務(wù)辦理的鏈條、環(huán)節(jié)和時(shí)間。

四要進(jìn)一步對(duì)基層主體賦權(quán)賦能，建立和優(yōu)化各類民呼我應(yīng)、接訴即辦的訴辦關(guān)系機(jī)制，通過解決問題來驅(qū)動(dòng)基層治理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)問題需要來配置資源，提高基層治理的精準(zhǔn)性、滿意度。

來源：《半月談》2021年第21期 原標(biāo)題：《重心下移，破解基層治理懸浮化》

作者：韓志明（作者系上海交通大學(xué)中國城市治理研究院、國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）