城市，當(dāng)代人最主要的生活之地。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。也就是說，接近2/3的人聚集在城市。城市，不僅是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出之地，也應(yīng)成為美好生活之地、精神寄托之地。然而，現(xiàn)實(shí)并不總是如意。許多人不時念叨著“鄉(xiāng)愁”，憧憬著“詩與遠(yuǎn)方”，對于此時此地所居所在的城市，似乎總是少了一份歸屬感。

中國人民大學(xué)教授何艷玲認(rèn)為，在城市化進(jìn)程中，人們?yōu)榱烁篮玫纳疃枷虺鞘?，但城市往往成為壓力與疏離的代名詞，城市中的人們時常經(jīng)歷著“回不去的鄉(xiāng)，融不入的城”的雙重拉扯。人們之所以懷戀鄉(xiāng)村生活，本質(zhì)上是因?yàn)槌鞘猩畹牟蝗缫?，也即“鄉(xiāng)愁本質(zhì)上是城傷”。

那么，城傷如何療治？何艷玲新著《人民城市之路》提供了一個極富中國特色、兼具實(shí)踐性與理論性的回答。就此，半月談記者對何艷玲進(jìn)行了專訪。

城市的特質(zhì)和治理的本質(zhì)

半月談記者：“人民城市”這一說法似乎早已有之。在《人民城市之路》一書中，您對“人民城市”這一概念賦予了怎樣的不一樣的內(nèi)涵？

何艷玲：“人民城市”的說法雖然久遠(yuǎn)，但其內(nèi)涵并不十分明確和充實(shí)。本書所說“人民城市”，從本質(zhì)上理解，是指在制度化城市權(quán)利的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人民在城市中對美好生活的向往。

城市，作為現(xiàn)代社會最重要的一個物理場地、經(jīng)濟(jì)場所、社會場景，其集聚性、規(guī)模性和流動性，讓制度變得更為復(fù)雜，不確定性增強(qiáng)，風(fēng)險性加大，傷害也變得更有可能。因此，指向人民城市價值導(dǎo)向的城市善治越來越迫切和重要。

新時代，中央重視城市人民性，是以人民為中心的發(fā)展觀在城市治理領(lǐng)域的深入落實(shí)，也指引了人民城市建設(shè)的未來。城市人民性涵蓋城市發(fā)展屬于誰、依靠誰和為了誰三個方面的問題。首先，闡明了城市的性質(zhì)問題，即人民是城市的主人，城市是屬于人民的，人民性是社會主義城市的根本屬性；其次，人民創(chuàng)造了城市，城市建設(shè)和發(fā)展必須集中民智，匯聚民力，依靠人民的奮斗和拼搏，尤其是要將人民吸納到城市治理的各個環(huán)節(jié)中來，共同管理好城市家園；最后，城市的進(jìn)步和發(fā)展最終都是為了人民福祉，滿足人民對于美好生活的需求，提高人民的生活品質(zhì)。簡單說就是，城市歸人民所共有，由人民共同治理，最終實(shí)現(xiàn)人民共享。

半月談記者：您在書中提到，“鄉(xiāng)愁本質(zhì)上是城傷”，為什么這樣說？當(dāng)下我國城市尤其是大城市面臨的普遍性問題及其根源是什么？

何艷玲：長久以來，在增長主義的邏輯下，城市的首要目的是獲得經(jīng)濟(jì)上的繁榮與發(fā)展。城市空間被看作生產(chǎn)和工作場所，而非生活和交往的場所；土地成為商品，而非棲居的載體；流動人口被看作勞動力，而非居民。人們在城市中的行事以標(biāo)準(zhǔn)化、理性化、去情感化為導(dǎo)向，對美好生活的追求與對溫馨感情的向往反而被視作與增長無關(guān)的“多余動作”。這造成城市與人之間的疏離。

同時，城市特有的集聚性、流動性和異質(zhì)性所帶來的城市與人民的疏離，讓城市治理變得更艱難和復(fù)雜。其中，集聚性是城市最重要的特質(zhì)，但高密度聚集的人口也帶來交通擁擠、住房擁擠、垃圾圍城等難題；流動性加劇了城市的陌生化和原子化，弱化了城市居民間的認(rèn)同與信任，更消解了城市居民自主解決問題的社會資本；異質(zhì)性帶來差異、分歧和利益、價值觀的不一致，也成為城市沖突的重要來源。

如果城市不能提供一種精神上的家園感，人們就會把這種情感寄托在別的地方，比如回不去的故鄉(xiāng)、理想化的遠(yuǎn)方，鄉(xiāng)愁由此愈加揮之不去。

半月談記者：如此說來，“人民城市之路”也應(yīng)從這些方面著力？

何艷玲：是的。在新時代，以人民為中心的城市發(fā)展，必須更加強(qiáng)調(diào)從城市居民生活需求的角度，來思考和應(yīng)對復(fù)雜的城市問題。城市作為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心與人民的匯聚之地，既是增長的火車頭，也是治理的最大載體。不同于鄉(xiāng)村治理，城市特別是特大城市的治理，本質(zhì)就是管理好集聚性、異質(zhì)性和流動性。

理想的“人民城市”須兼具活力、宜居、可持續(xù)這三大特質(zhì)。其一，城市活力最直觀呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活力，嚴(yán)格來說就是來自于人的創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。其二，宜居作為一種主觀體驗(yàn)感，其基本源泉是人民獲得感，其實(shí)現(xiàn)依賴于城市的便利通達(dá)和舒適的場景體驗(yàn)。宜居是城市質(zhì)量的最高體現(xiàn)和生動寫照。其三，可持續(xù)是發(fā)展的需要，是和諧的支撐，也是高質(zhì)量發(fā)展的保障，城市必須實(shí)現(xiàn)三個層次的協(xié)調(diào)：生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的協(xié)調(diào)，供給滿足人民美好生活需要，物質(zhì)文明與精神文明深度融合。

依托社區(qū)進(jìn)行精細(xì)化治理

半月談記者：在城市治理中，您提出要“靠近人民所在的社區(qū)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理”。為什么把社區(qū)作為城市治理的基本單元和切入口？

何艷玲：從以人為中心的角度來看，城市的核心是人，城市的尺度是社區(qū)。在復(fù)雜的城市系統(tǒng)中，社區(qū)是一個敏感單元，是人民直接可感知的空間，能反映人民實(shí)際需求，傳達(dá)人民真實(shí)聲音。為此，精準(zhǔn)高效的城市治理必定會聚焦在社區(qū)這一居民生存生活的共同體，必定會著眼于社區(qū)這一人群聚集的最小敏感單元，必定會聚焦于每個獨(dú)具個性的社區(qū)居民，將發(fā)展和治理建立在可感知的空間的基礎(chǔ)上，從人民身邊的改造做起，從人民肉眼可見的變化開始，讓人民對城市發(fā)展和政府的努力看得見、摸得著。

在中國體制和語境之中，社區(qū)同時承載著自然屬性、社會屬性和管理屬性，是適度的土地和空間，人民之間交往與互動的合適載體，黨和政府聯(lián)系人民的“最后一公里”。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和生活觀念的轉(zhuǎn)變，居民對美好生活的向往愈發(fā)強(qiáng)烈，呈現(xiàn)出個性化、多樣化與差異化的特征。在這種背景下，精細(xì)化治理是最好的回應(yīng)方式，社區(qū)則是城市精細(xì)化治理最適宜的治理空間。

半月談記者：如您所言，社區(qū)治理確實(shí)應(yīng)成為城市治理的基石。不過，當(dāng)前不少城市社區(qū)似乎還難以承擔(dān)這樣的角色和任務(wù)。它們普遍的困境是什么？出路又在哪里？

何艷玲：黨的十八大以來，社區(qū)治理被提升至執(zhí)政戰(zhàn)略的高度。要將社會治理的重心落在城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)是黨和政府聯(lián)系人民的“最后一公里”。社區(qū)治理的空前升格有其現(xiàn)實(shí)關(guān)切——改革開放40余年來，在市場化的席卷之下，人口流動性、個人原子化、身份異質(zhì)性、利益多元化帶來的社會碎片化，封閉社區(qū)象征的空間碎片化，社區(qū)場域內(nèi)居委會、物業(yè)與業(yè)委會各行其是和政府內(nèi)部相關(guān)部門條塊分割共同導(dǎo)致的權(quán)力碎片化，以及黨組織的懸浮化等種種因素造成了社區(qū)的低組織化和治理內(nèi)卷化。在橫向聯(lián)結(jié)疏離、縱向整合失序的治理體系中，社區(qū)陷入自下而上的居民訴求得不到有效回應(yīng)，自上而下的政策政令難以落到實(shí)處的困境。

總之，城市社區(qū)是復(fù)雜的，按照人的需求、感受、適宜尺度以及社會關(guān)系來組織、建設(shè)和治理，注重鄰里交往和場所感，是應(yīng)對這種困境的關(guān)鍵。

至于具體出路，我覺得成都的探索，可以給我們提供一些啟發(fā)。首先，成都設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，首次在黨委組織體系中確定一個綜合部門承擔(dān)回應(yīng)人民群眾美好生活向往的政治責(zé)任，將社區(qū)治理上升至全新的戰(zhàn)略高度；其次，建立政黨統(tǒng)領(lǐng)、聯(lián)動協(xié)同為上下同構(gòu)的核心治理機(jī)制，設(shè)計(jì)規(guī)范化、穩(wěn)定化、整合性的政策體系保證治理行動的主動化、常態(tài)化和制度化；再次，將精細(xì)化治理向末梢延展，特別是在基層黨組織的引領(lǐng)下，激活居民公共參與，創(chuàng)制小區(qū)自治組織，搭建協(xié)商議事平臺，實(shí)現(xiàn)有組織、有秩序、有效能的院落自治；同時，講求人本邏輯下發(fā)展與生活高度融合，在新技術(shù)助力下將小尺度、微治理、差異化的治理思路盡量落實(shí)?？傊艺J(rèn)為，成都在黨委統(tǒng)籌下面向人民的社區(qū)精細(xì)化治理，蘊(yùn)含著城市思維與人民思維的回歸，為解決當(dāng)前城市社區(qū)治理困境提供了樣本。

用中國實(shí)踐重構(gòu)治理理論

半月談記者：本書的一大亮點(diǎn)，是基于中國實(shí)踐來進(jìn)行的具有中國特色的理論建構(gòu)，尤其是，對黨的領(lǐng)導(dǎo)為何必要、作用如何發(fā)揮等論述十分深刻。那么在中國的城市治理、社區(qū)治理中，如何理解黨的作用？

何艷玲：研究中國課題，不僅要吸收借鑒西方的理論，更要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，構(gòu)建自己的話語體系。中國的最大現(xiàn)實(shí)，就是政黨在國家政治生活中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用，必須以政黨的全新角色重構(gòu)治理理論。

具體到城市治理、社區(qū)治理，黨組織特別是基層黨組織具有兩大任務(wù)屬性，一是領(lǐng)導(dǎo)核心，即政治屬性；二是代表人民，即治理屬性。基層黨組織的政治屬性和治理屬性相結(jié)合，表明黨的領(lǐng)導(dǎo)和治理在實(shí)踐中密切結(jié)合的必要性和可行性。過去，黨與具體治理工作的結(jié)合并不充分，黨和人民聯(lián)系的“最后一公里”不夠順暢，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能也不太充分。這些都是新時代必須回應(yīng)和解決的問題。地方治理實(shí)踐表明，黨組織的雙重任務(wù)屬性，可以在具體治理過程中相輔相成，在保證政治方向的同時讓黨組織具體嵌入治理過程中，并完成各種創(chuàng)新和治理任務(wù)。雙重任務(wù)屬性，也意味著在城市治理實(shí)踐中，黨組織的運(yùn)作將以解決和回應(yīng)特定的治理問題為導(dǎo)向，不僅通過自上而下的組織建設(shè)將權(quán)力延伸至各個領(lǐng)域，而且為不同社會群體提供了傳遞訴求的制度化通道，從而與行政體系共同回應(yīng)復(fù)雜化的治理需求，并為我們理解中國場景下黨與人民關(guān)系提供了新的可能。

半月談記者：您在書中多次提到，只有基層黨建做好了，社區(qū)治理才能做好。為什么這樣說？基層黨建的主要內(nèi)容和指向應(yīng)該是什么？

何艷玲：隨著社會的高速轉(zhuǎn)型與社會流動性的加劇，傳統(tǒng)組織化路徑發(fā)生一定程度的斷裂：一是部分社會成員與政府的聯(lián)系不再暢通，成為公共組織之外的孤立個體；二是個體之間的組織化聯(lián)系中斷，勞動力高度流動令社會聯(lián)絡(luò)減弱，個體逐漸原子化。個體的原子化又進(jìn)一步加劇了個體與公共組織的距離，個體不具備足夠的私人關(guān)系和能力來解決面臨的問題。在組織化薄弱的情況下，黨組織理所當(dāng)然地成為再組織的載體。較之于以任務(wù)效率為導(dǎo)向的行政組織，黨組織有更易伸展的空間，從而可以借助組織網(wǎng)絡(luò)在基層的延伸不斷吸納和整合各種社會力量，在社會不成熟的條件下發(fā)揮“以黨建促進(jìn)社會建設(shè)，以政治整合促進(jìn)社會整合的作用”。

由此觀之，我國城市基層治理的實(shí)質(zhì)是：黨組織在社會發(fā)育滯后、聯(lián)結(jié)機(jī)制斷裂和社會行動能力不足的松散型制度環(huán)境中，通過內(nèi)生性的體制力量激活社會，并以此增強(qiáng)體制回應(yīng)復(fù)雜問題的韌性。

沿著這一邏輯，我認(rèn)為，基層黨建主要應(yīng)做以下工作：一是在松散社會下建立治理網(wǎng)絡(luò)。在松散社會形態(tài)中，黨承載著建立、激活和管理網(wǎng)絡(luò)的核心角色，依靠自身的強(qiáng)大合法性，通過再造黨群服務(wù)中心等組織載體，重新扎根群眾；發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)樞紐的制度功能，將脫嵌于組織的原子化個人組織化，將零散的市場、社會各個主體織在以黨組織為核心的網(wǎng)絡(luò)中。二是在立體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)有效治理。一方面，要培育造血能力強(qiáng)且堅(jiān)守社會公益的治理力量；另一方面，更要以制度化的共建機(jī)制統(tǒng)一調(diào)動黨建網(wǎng)格中的多元力量、多樣資源，整合優(yōu)勢社會資源互惠互利，激發(fā)協(xié)同效應(yīng)的治理效能。

半月談記者：本書是基于成都實(shí)踐寫成的。總體來看，成都實(shí)踐對其他地方和全國的啟示性意義何在？

何艷玲：總的來說，成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以分為兩部分，一是城市治理專業(yè)化的基本路徑，揭示了成都對于“何為人民城市”的構(gòu)想以及“如何建設(shè)人民城市”的思路、方向。其基本路徑包括：將城市治理作為以人民為中心治理的軸心，將社區(qū)作為城市精細(xì)化治理的主場景，高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理與高品質(zhì)生活在城市有機(jī)融合以及城市治理嵌入空間視角。二是城市治理專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，呈現(xiàn)了成都“如何實(shí)現(xiàn)人民城市”的機(jī)制和策略，以及政黨、政府、市場、社會等不同主體在參與過程中如何發(fā)揮作用，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制體現(xiàn)為：政黨高位推動、統(tǒng)領(lǐng)全局治理，基層黨建引領(lǐng)、構(gòu)建共治合力，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，持續(xù)制度化創(chuàng)新，聯(lián)結(jié)人民，社會增能。

在根本上，成都建設(shè)人民城市的實(shí)踐進(jìn)一步回應(yīng)了一個非常重要的命題：統(tǒng)一體制是如何保持活力的？我認(rèn)為，成都大城治理的系統(tǒng)創(chuàng)新之所以能實(shí)現(xiàn)，其底層邏輯是整體領(lǐng)導(dǎo)的共識治理，這是中國故事如何突破統(tǒng)一與活力之間的張力的理論底色。整體領(lǐng)導(dǎo)的共識治理基于統(tǒng)一與活力的人民性意涵統(tǒng)一起來，在使命型政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、人民、市場、社會所有要素形成了廣泛的共識，政治引領(lǐng)、制度規(guī)范、專業(yè)技術(shù)、市場機(jī)制和社會資本等多種邏輯圍繞著回應(yīng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感同頻共振，實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的相對統(tǒng)一。這也是成都實(shí)踐對其他地方和全國的啟示性意義所在。

來源：半月談

半月談記者：高遠(yuǎn)至