半月談記者 孫仁斌 王存福 周強 董建國 高博 胥兆瑞

在東部某海洋牧場拍攝的多彩養(yǎng)殖浮漂-李信君-攝

近年來，隨著海洋生態(tài)保護力度不斷加大，國家有關部門實施了“史上最嚴圍填海管控措施”，生態(tài)環(huán)境部通過多輪環(huán)保督察持續(xù)聚焦破壞海洋生態(tài)的行為，各部門統(tǒng)籌規(guī)劃、精準施策，進一步加強依法管海、依法用海工作力度，一些違法違規(guī)開發(fā)使用海域、破壞海岸帶和海洋生態(tài)的行為正在逐步得到糾正。

但海岸帶生態(tài)的恢復之路，并不是一帆風順。半月談記者在遼寧、海南、廣東、河北、福建等多個沿海省份調(diào)研了解到，盡管中央多次強調(diào)海岸帶保護的重要性，并要求地方加強整治修復，但少數(shù)地方對修復海岸帶仍觀念落后、思路不清、措施不力?？陀^上修復難度大，主觀上擔心給地方經(jīng)濟帶來影響，導致海岸帶整治修復出現(xiàn)消極怠工，甚至長時間停擺。當前我國海岸帶保護形勢依然嚴峻，海岸帶治理尚存圍填海土地閑置、大面積圍海養(yǎng)殖、海岸線開發(fā)利用低質(zhì)低效、生態(tài)功能和自然環(huán)境遭破壞、治理體系和治理能力薄弱等多種頑疾。

如何救治“生病”的海岸線，修復仍顯脆弱的海洋生態(tài)，讓大海休養(yǎng)生息?應多措并舉、統(tǒng)籌兼顧，從完善立法、強化監(jiān)管、明確區(qū)劃、科學保護等層面加強保護自然岸線， 構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，合理開發(fā)利用海岸帶，實現(xiàn)生態(tài)保護與海洋經(jīng)濟發(fā)展雙贏。

保障海岸帶治理成果

部分地區(qū)違法違規(guī)圍填海造地被叫停后，一些問題整改并不徹底。

根據(jù)國家海洋督察組此前反饋的圍填海專項督察情況，遼寧省已核查的15150公頃區(qū)域建設用海規(guī)劃內(nèi)填海造地中，空置土地面積9441公頃，空置面積占已填面積的62%。記者近期在該省部分圍填海造地區(qū)域?qū)嵉刈咴L了解到，整改情況并不理想。類似的問題，在廣東、海南等省份同樣表現(xiàn)突出。

記者還在遼寧、河北、福建等省份一些沿海地區(qū)看到：垃圾遍布海灘，海水水質(zhì)惡化，生物多樣性銳減，鳥類及重要水生動物棲息地遭破壞……一些地方大規(guī)模圍填海造地、圍海養(yǎng)殖、污染排放及其他開發(fā)活動，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，海岸線生態(tài)系統(tǒng)和自然形態(tài)遭到破壞。

這些問題如不追究到底，極有可能出現(xiàn)反彈，造成對海岸帶和近岸海域生態(tài)的進一步破壞。

強化督導問責。沈陽師范大學法學院院長王旭偉認為，對一些地方存在的執(zhí)法不嚴或搞變通、打折扣等做法，應強化督導問責，強化紀委監(jiān)委對地方主管部門的追責問責力度，督促主管部門強化對違法圍填海造地后遺癥等問題的處理，促使一些違法違規(guī)現(xiàn)象盡早得到糾正，海洋生態(tài)得到修復。

強化監(jiān)管手段。沈陽理工大學原生態(tài)教研室主任周海翔曾持續(xù)4年，通過實地走訪、衛(wèi)星影像比對等形式對環(huán)渤海地區(qū)的違法圍填海行為進行追蹤，得到大量翔實的影像資料。他認為，當前的衛(wèi)星影像、無人機等科技手段非常豐富，監(jiān)管部門完全可以借助現(xiàn)代化監(jiān)管手段，對海岸帶和自然岸線進行動態(tài)化監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題及時處理。

強化社會監(jiān)督。王旭偉、周海翔等專家呼吁，暢通社會監(jiān)督舉報渠道，號召新聞媒體、海洋環(huán)保志愿者及普通民眾廣泛參與，加強對破壞自然岸線和違法違規(guī)占用海岸帶行為的監(jiān)督、舉報、曝光等，形成全社會共同保護海岸帶和自然岸線的合力，讓相關違法行為無處遁形。

實現(xiàn)海岸帶治理能力現(xiàn)代化

一些地方在開展海岸帶整治修復過程中，存在思路不清、制度缺失、標準不規(guī)范、規(guī)則可操作性不強、綜合立法不盡完善等問題。

系統(tǒng)性有效聯(lián)動，杜絕上熱下冷。南方某市相關負責人表示， 當前生態(tài)修復工作任務繁重，該市開展生態(tài)修復工作仍未能找準在自然資源改革發(fā)展中的定位，未能很好地理清思路，在推進工作上仍以工程項目為抓手，缺乏系統(tǒng)性有效聯(lián)動。對下級部門海岸帶生態(tài)修復工作缺乏有的放矢的政策和業(yè)務指導，未能充分調(diào)動基層的工作積極性，存在上熱下冷的現(xiàn)象。

完善制度規(guī)范，讓海岸帶生態(tài)治理有章可循。一些地方海岸帶修復相關管理辦法、技術標準等欠缺，造成海岸帶整治修復項目開展流程、項目管理、驗收等無據(jù)可依，影響了修復工程的開展。

形成海洋開發(fā)、利用、保護的整體統(tǒng)籌。海南經(jīng)濟特區(qū)法制戰(zhàn)略研究基地教授陳昕認為，我國陸地與海洋各自的規(guī)劃和法律制度之間，缺乏足夠的配合與呼應，影響了利用和保護海岸帶，尤其是陸海相互作用最強烈的潮間帶地區(qū)的效果。機構(gòu)改革之后，部門之間各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象有所減少，但海岸帶管理工作依然涉及多個行政部門，彼此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)仍缺少相應機制。我國大陸海岸線與島嶼岸線長，沿海省份不同級別行政轄區(qū)相對獨立地管理著本轄區(qū)的海岸帶，沒有形成全國性系統(tǒng)關聯(lián)，甚至在一個省域內(nèi)，各地市間也難以形成海洋開發(fā)利用的整體統(tǒng)籌。

推進海岸帶綜合管理立法，讓海岸帶與自然岸線保護依法有序。近年來，社會各界就“推動海岸帶管理立法”呼聲高漲，其目的在于解決陸海之間、部門行業(yè)之間和行政轄區(qū)之間難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，但目前這一立法工作仍未完成。

“當前，陸海之間、部門之間和行政轄區(qū)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢的問題有所緩解，但仍有一些體制機制障礙，制約著海岸帶地區(qū)自然資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，以及生態(tài)環(huán)境保護?！贝筮B海洋大學經(jīng)濟管理學院副院長賀義雄分析說，可借鑒國外經(jīng)驗，建立專門的海岸帶管理制度，加強各部門、各區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立適應我國國情的海岸帶管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

“美國的海岸帶管理法中設置了總協(xié)調(diào)人和各州聯(lián)絡人全覆蓋的制度，建立起全國范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡。它的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制還確立了生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先等海岸帶管理的基本原則，以及確保運行效率和實施效果的基本規(guī)則等?！辟R義雄說。

海南省自然資源和規(guī)劃廳相關負責人表示，在修復過程中，要分清生態(tài)修復工程與偽生態(tài)修復工程之間的區(qū)別，防止個別單位在生態(tài)紅線保護范圍內(nèi)開展工程建設，以生態(tài)修復之名，行破壞生態(tài)之實。

構(gòu)建統(tǒng)一空間規(guī)劃體系

當前，我國國土空間規(guī)劃體系正在編制實施當中。海洋功能區(qū)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，應在“多規(guī)合一”要求下統(tǒng)一其規(guī)劃目標、管制要求、核心內(nèi)容和空間基準體系。海洋功能區(qū)劃需從區(qū)劃的期限、目標、層級、分類、評估等方面進行調(diào)整和完善，使其更好發(fā)揮出保護海洋及海岸帶生態(tài)的作用。

——完善海洋功能區(qū)劃期限及目標的設置。賀義雄說，此前的海洋功能區(qū)劃在現(xiàn)實海域類型界定、區(qū)劃功能實現(xiàn)時間等方面缺少清晰明確的規(guī)范，可借鑒土地利用總體規(guī)劃中設置近期和遠期目標的特點，增設區(qū)劃中期目標，以便定期評估海洋功能區(qū)劃實施情況及適時修編。

——增加海洋生態(tài)保護、海岸帶生態(tài)環(huán)境整治修復等功能區(qū)類型?！昂Ｑ笞鳛椤鷳B(tài)空間’的一種形式，其主體功能是提供生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品。因此新的海洋功能區(qū)劃應在分類體系中增加海洋保護、海岸帶生態(tài)環(huán)境整治修復等功能區(qū)類型，為新增海洋保護區(qū)的選劃、海洋保護區(qū)網(wǎng)絡的形成與完善增加依據(jù)?！?賀義雄說。

——協(xié)調(diào)海洋功能區(qū)劃與海岸帶綜合保護利用規(guī)劃二者的關系。海洋功能區(qū)劃確定了海域的主導功能，海岸帶綜合利用規(guī)劃則是綜合考慮自然、經(jīng)濟、社會等條件，選擇最適合的方向、目標，提出相應的措施和策略。目前，我國還沒有全國性的海岸帶綜合利用規(guī)劃，如何處理好全國的海洋功能區(qū)劃與海岸帶綜合利用規(guī)劃二者之間的關系，規(guī)范保護與開發(fā)的邊界，實現(xiàn)海岸帶生態(tài)保護與海洋經(jīng)濟開發(fā)之間的平衡，是一個重要問題。

與此同時，可創(chuàng)新海岸帶及自然岸線保護舉措，通過加強近岸海域生態(tài)保護與修復，減少海蝕、海侵等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

——設立海岸線保留區(qū)制度。遼寧社會科學院研究員畢德利表示，海岸線具有稀缺性，也具有普遍性，在謀劃海岸帶綜合保護利用規(guī)劃時不可能對全部的岸線都建立自然保護區(qū)加以保護，因此需要創(chuàng)新保護方式，保護珍貴的海岸線資源。對于大多數(shù)的海岸線來說，可根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，建立海岸線保留區(qū)制度。根據(jù)不同的岸線類型，確定不同岸線的保留比例。海岸線保留區(qū)制度以保護居民接近自然海岸線為目標，使其可以滿足后代發(fā)展的需要，同時也滿足海洋經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

——實行海岸退縮線制度。周海翔等專家介紹說，海岸線區(qū)域是海陸作用最為明顯的區(qū)域，全球氣候變化加劇了海平面上升的趨勢和海洋災害的發(fā)生概率。海岸線附近地區(qū)也是人口最為密集的地區(qū)，一旦發(fā)生海洋災害造成的損失也相對較大，因此需要禁止對靠近海岸線一定范圍內(nèi)區(qū)域的開發(fā)利用?！氨热缯f，海岸退縮線向海一側(cè)不允許有任何建筑，以避免海水侵蝕和破壞?！?/p>